一起听证处罚案件的探析

发布者:cmt 发布时间:2013-04-11 16:18:23字体大小:【
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       某县安监执法大队在对其辖区内某公司实施安全监察时发现:该公司一座新扩建的厂房工地存在多项违章行为,该大队监察执法人员依法制作了《现场检查记录》,并对该公司下达《责令限期整改指令书》,当时由扩建工程的施工负责人(某公司的承包方)签收了相关指令文书。在整改期限届满后,该县安监大队依法对该公司整改情况进行了复查,发现文书记载的多项事故隐患没有整改,根据整改复查的情况,监察执法人员依法下达了《整改复查意见书》,并由该公司负责人签字确认。随后,监察大队对某公司涉嫌拒不执行安全监管监察指令的行为进行立案调查。

        调查中发现:某公司将扩建工程项目发包给不具备资质的个人施工(仅凭承包方是一个普通的建筑小工头认定),没有严格履行“对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理”的职责,对监察大队下达的《责令限期改正指令书》涉及的事故隐患没有及时整改,违反了《安全生产违法行为行政处罚办法》第四十四条第(十)款规定,决定对某公司实施行政处罚,处罚种类为警告并处罚款2.5万元。但是,在行政处罚告知书下达以后,某公司认为:所存在的事故隐患没有整改是扩建工程承包方的责任。况且,某公司与承包方签订了安全协议,协议中明确:“凡是安全生产的中发现的一切问题全部由承包方负责”,所以,应当对承包方实施行政处罚,而不能对公司处罚,并以此提出了听证的要求。同时,某公司法律顾问认为,建筑施工的执法主体应当为建筑行政主管部门,即某县建设局,而安监部门,某县安监局无权对其实施行政处罚。在接到某公司的听证要求后,监察执法人员进行了案情讨论。

  争议一:安监部门有没有对建筑施工活动进行执法的主体资格?

  《安全生产法》第二条规定:“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位(以下统称生产经营单位)的安全生产,适用本法;有关法律法规对消防安全、道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的,适用其规定。”《建筑工程安全生产管理条例》第三十九条规定:“国务院负责安全生产监督管理的部门依照《中华人民共和国安全生产法》的规定,对全国建设工程安全生产工作实施综合监督管理。”基于上述法律法规的相关规定,安监部门能否对建筑施工安全进行执法和实施行政处罚目前在界定上存在很大争议,各地做法不一,各人理解不一。

  笔者认为:安监局可以对建筑施工安全生产进行执法并实施行政处罚,是合法的执法主体。原因在于安监部门监督管理的对象是从事生产经营活动的单位的安全生产,建筑施工企业显然属生产经营单位,其生产经营活动中的生产安全应当在《安全生产法》的调整范围。安监局可以依照《安全生产法》的有关规定对建筑施工单位安全生产违法行为实施行政处罚。

  《建筑工程安全生产管理条例》六十八条规定“本条例规定的行政处罚,由建设行政主管部门或者其他有关部门依照法定职权决定。违反消防安全管理规定的行为,由公安消防机构依法处罚。有关法律、行政法规对建设工程安全生产违法行为的行政处罚决定机关另有规定的,从其规定”。对此条我的理解是:《条例》的执法主体是建设行政主管部门。而《安全生产法》已经对安全生产违法行为的处理有相关规定,也规定了执法主体,怎么罚也有规定,如果建筑施工单位存在安全生产违法行为,安监局当然可以依据《安全生产法》来处罚,但是不能依照《条例》来处罚。

  争议二:处罚对象是某公司还是某公司的承包方?

  对此,部分监察执法人员认为应当追究某公司的责任,理由在于:其一,依据《安全生产法》第四十一条规定:“生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理”,也就是说,某公司对承包方的安全生产有协调、管理职责;其二,在监察大队复查时发现多项隐患逾期未整改,并下达《复查意见书》后,该公司负责人在《复查意见书》上签了字,说明该公司也确认了未整改的事实。所以理应由某公司承担责任。

  但是也有一部分监察执法人员认为,处罚某公司于法无据,原因在于:其一,监察大队第一次对生产企业监察执法时相关执法文书是由承包方负责人签字确认,也就是承包方应当承担相应的法律责任,其二,复查时又请公司负责人签字,与前次的责任关系又不一致,直接造成所引用条款中“执行安全监管监察部门及其行政执法人员的安全监管监察指令”的主体不明确;其三:某公司与承包方有合同在先,明确安全生产的中发现的一切问题全部由承包方负责;

  笔者同意第一种说法。原因在于,虽然某公司与承包人有安全管理协议,但是,《安全生产法释义》中明确:“生产经营单位不能因为有了约定而减轻自己在安全生产方面的责任,生产经营单位应对该项目、场所的安全生产全面负责”,而且还明确:“在协议中转让该义务的,转让义务的条款无效”;至于发包方与承包方在协议中明确的事项,应当属于民事问题,由双方内部解决,不影响本案的定性。而且,本案当中的承包人没有施工的资质,某公司的发包行为应属无效,在建筑施工过程中的安全生产责任应当不能转嫁到承包方。承包方代签指令文书的行为,在某公司负责人在复查意见书上签字时得到了事后确认,应当认定为某公司的责任。

  争议三:某县安监大队在执法过程中有无瑕疵?

  从这个案情看,某县安监大队的在执法过程中确实存在瑕疵,主要体现在以下几个方面。  

  1、监察执法的严谨程度有所欠缺。安监大队在下达《现场检查记录》及《责令限期整改指令书》时,没有得到某公司负责人的确认,由承包方负责人签字,实质上并不符合安全生产行政执法程序的规定。《安全生产法》第五十九条规定:“安全生产监督检查人员应当将检查的时间、地点、内容、发现的问题及其处理情况,作出书面记录,并由检查人员和被检查单位的负责人签字;……”。这里明确规定在《现场检查记录》上签字的应当是被检查单位的负责人,而非其他人员。  

  2、调查取证没有形成完整证据链。行政处罚是一件严肃的事情,锁定违法行为最有效的办法就是所采集的证据形成一条完整的证据链,本案可以看出,首次在《现场检查记录》及《责令限期整改指令书》上的签字人有没有得到某公司的授权就缺少一环,调查取证过程中,也未对该缺失的一环进行证据补强,由此造成被处罚对象的究竟是谁的纷争;在进行案件调查时,对承包方的资质条件没有取得有效的证据,致使对承包人是提供劳力实施代建的行为还是某公司无效发包的行为无法认定,也影响此案的违法主体的认定。

  3、适用的处罚条款是否准确有待商榷。笔者发现,监察大队在处理本案时,是以拒不执行监管监察指令来处理某公司,对“拒不执行”这一情节,似乎并没有足够的证据来证实,因此,在没有足够证据证明拒不执行情节的情况之下,笔者认为适用“对已发现的事故隐患不及时采取措施”来处理本案,可能更为妥当。

  4、对违法行为的处理不全面。本案中,某县监察大队对某公司将扩建工程项目发包给不具备资质的个人施工,以及某公司“未对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理”的违法行为,没有深入追究并进行处理,不知是何原因,从行为的危害来看,这项违法行为更为严重,在本案中避重就轻处理某公司,显然不足取,同时也承担了渎职的风险。

  四、启示:

  通过本案的仔细分析,笔者认为监察执法人员在开展监察执法活动时,一定要严格的程序意识,按照程序规定实施监察执法活动;在进行调查取证时,要仔细分析案情,确定办案思路,明确调查取证方向及内容,确保采集的证据能够环环相扣,形成完整的证据链条;在进行案件处理时,要仔细剖析违法行为的实质,明确责任分担,保证行政处罚能够切中要害,真正起到震慑违法行为的效果。(房志刚)